Oekraïne stelt de vraag wie de Europese Unie wil zijn

Lidmaatschap van de EU voor Oekraïne is in recordtijd veranderd van een verre droom naar een haast aanstaande politieke realiteit. De volgende mijlpaal komt er alweer aan: op 14 december bespreken de Europese regeringsleiders het voorstel van de Europese Commissie om toetredingsonderhandelingen te openen, de laatste en belangrijkste fase van het toetredingsproces. 

Door Piet Ruig

Deze stormachtige ontwikkeling is het resultaat van een gigantische omslag binnen de EU: Europees uitbreidingsbeleid lag de afgelopen jaren vrijwel volledig stil. Voormalig Commissievoorzitter Juncker gooide in 2014 de deur potdicht wegens ‘uitbreidingsvermoeidheid’. De EU werd volledig in beslag genomen door interne problemen: de eurocrisis, de opvangcrisis, Brexit. Turkije en de landen uit de westerse Balkan leken voor eeuwig tot het vagevuur van ‘kandidaat-status’ veroordeeld. 

“Net als in 1993 is het een geopolitieke aardbeving die de EU naar het oosten doet kijken.”

Het is de schok van de Russische invasie van Oekraïne die deze omslag heeft veroorzaakt. Net als in 1993, toen de EU zich openstelde voor de landen achter het IJzeren Gordijn, is het een geopolitieke aardbeving die de EU naar het oosten doet kijken. Toen stond de ‘big bang’ naar de voormalige Oostbloklanden in het teken van de ‘de ultieme triomf van westerse liberale democratie’, in de beruchte woorden van Francis Fukuyama. De Russische invasie is de zoveelste nagel aan de doodskist van deze hubris. De logica is nu dan ook precies andersom: het is niet de overwinning, maar juist de verdediging van ‘het Europese model’ die uitbreiding noodzakelijk maakt. EU-lidmaatschap wordt nu gezien als middel om kwetsbare democratieën te stabiliseren en af te schermen van Chinese en Russische invloed. Waar in 1989 Europa groeide in de roes van de overwinning, groeit de EU nu in de schaduw van oorlog en angst.

In Brussel en de Europese hoofdsteden is dan ook een zekere nervositeit voelbaar. Hoewel zo goed als alle leiders zich inmiddels volmondig hebben geschaard achter ‘de Europese toekomst van Oekraïne’, sluimert er achter dit soort ronkende statements veel twijfel. Twijfel over de grootte van de uitdaging: Oekraïne staat bekend als corrupt en arm en verkeert bovendien in staat van oorlog. Is EU-integratie op dit moment überhaupt wel realistisch? Twijfel over de volgorde van het uitbreidingsproces zelf: moeten er eerst grondige hervormingen worden afgedwongen, of moeten de Oekraïners vooral zo snel mogelijk de voordelen van het EU-lidmaatschap ontvangen? En, misschien het allerbelangrijkste, twijfel over de EU zelf: is de Unie op dit moment überhaupt wel in staat om nieuwe leden te verwelkomen?

“We moeten Oekraïens lidmaatschap niet benaderen als een liefdadigheidsactie.”

Hoewel de uitdagingen groot zijn, is het echter cruciaal dat een progressief Europa Oekraïense toetreding vooral als een belangrijke kans blijft zien. We moeten Oekraïens lidmaatschap niet benaderen als een liefdadigheidsactie, maar als een solidair project met enorme potentie voor zowel Oekraïne als de EU zelf. Toetreding biedt vele kansen, én vanwege de kwaliteiten van Oekraïne, én als breekijzer in de vele rotte dossiers van falende Europese integratie. 

Nu al brengt de Oekraïense kandidatuur enorme veranderingen teweeg. Net als uitbreiding, was ook de heronderhandeling van de basisverdragen van de EU jarenlang een politiek taboe. Door uitbreiding staat zulke ‘verdragsherziening’ plotseling weer op de politieke agenda. In eerste instantie is dat een reactie op de potentiële gevolgen voor het bestuur van de EU. Als andere kandidaat-landen kunnen meesurfen op het momentum van Oekraïne en Moldavië, dan groeit de EU van 27 naar 33 of misschien zelfs 36 lidstaten. Met de huidige regels maakt dit de Commissie onhandelbaar groot, aangezien elk land een EU-commissaris krijgt. Bovendien vergroot ieder nieuw lid de kans op het beruchte veto in de Raad, waar de regeringen van de lidstaten in samenkomen. Door dit veto blokkeert Victor Orbán nu bijvoorbeeld keer op keer steun- en sanctiepakketten voor Oekraïne. Zelfs als uiteindelijk alleen Oekraïne en Moldavië toetreden, heeft dat een flinke impact op de Europese machtsbalans. Oekraïne is naar inwonertal het vijfde land van de EU. Aangezien stemkracht in de Raad afhankelijk is van bevolkingsaantal, wordt het daarmee direct een machtsfactor van formaat. 

Dit schrikbeeld van een onbestuurbare EU heeft verschillende spelers plotseling wakker geschud. Vanuit het Europees Parlement en vanuit de Commissie, maar zelfs vanuit sommige lidstaten klinken voor het eerst in jaren weer stemmen om de Europese instellingen te hervormen. In september werd er een geruchtmakend rapport gepubliceerd door een Frans-Duitse werkgroep van experts, dat onder andere een multi-speed Europe met verschillende niveaus van integratie voorstelde. Nog explicieter was de speech van Annalena Baerbock, de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, die in november op een conferentie met haar Europese collega’s de Oekraïense toetreding expliciet aan hervorming van de EU koppelde.

Bij de Oekraïense regering leeft de begrijpelijke argwaan dat hervorming slechts een tactiek is om lidmaatschap uit te stellen, en bovendien is ze zeer beducht voor wat ze ziet als ‘tweederangs lidmaatschap’ in het Frans-Duitse voorstel over multi-speed. Toch biedt het huidige momentum een unieke kans om de kolossale institutionele problemen van de EU te bestrijden. Baerbock’s wensenlijstje is een goed begin: het inperken van het veto in de Raad, meer Europese samenwerking in buitenlandbeleid, en meer middelen voor de Commissie om de rechtsstaat van lidstaten te beschermen. Aangezien dit soort hervormingen de macht van lidstaten verder inperkt, is het essentieel dat ze gepaard gaan met meer democratische controle. Het ‘democratisch tekort’ van de EU is berucht, maar door de huidige voorstellen lijkt voor het eerst in jaren een doorbraak mogelijk. Allereerst is er het rapport van het Parlement zelf, dat inzet op meer parlementaire controle over het budget, meer invloed over de aanstelling van de Commissie en meer macht ten opzichte van de Raad, waar de nationale regeringen in samenkomen. Dat het Parlement de eigen macht wil vergroten is natuurlijk niet verrassend, maar ook het Frans-Duitse rapport steunt een krachtiger Europees Parlement. Al helemaal met het oog op de aankomende Europese verkiezingen, is dit een belangrijke periode om te vechten voor een daadkrachtiger én democratischer Europa. 

Behalve institutionele disfunctie legt Oekraïens lidmaatschap ook de financiële pijnpunten van de EU bloot. Een gelekte prognose van de Europese Raad voorspelde dat onder de huidige voorwaarden Oekraïne ongeveer 26 miljard euro per jaar zou gaan ontvangen, met name via de landbouwsubsidies en cohesiefondsen. Dit komt neer op ongeveer 15% van het huidige EU-budget. Door dit bedrag zouden verschillende landen plotseling van ‘netto-ontvangers’ in ‘netto-betalers’ van het EU-budget kunnen veranderen.  Andere ramingen zijn minder pessimistisch, maar zelfs als Oekraïne geen lidstaat wordt, heeft de financiële ondersteuning aan de Oekraïense regering een serieuze impact op het EU-budget, door bijvoorbeeld het huidige voorstel van de Ukraine Facility, à 12,5 miljard euro per jaar. 

“De kosten van een Oekraïense nederlaag zouden onmetelijk groot zijn.”

Deze ondersteuning is van absoluut levensbelang. De kosten van een Oekraïense nederlaag zouden op humanitair, geopolitiek en financieel vlak onmetelijk groot zijn, zowel voor Oekraïne áls voor de EU. De duurzame inbedding van deze steun vereist echter wel een nieuw debat over de scheve financiële verhoudingen binnen de Unie. Het gebrek aan fiscale solidariteit binnen de EU en de eurozone is natuurlijk al decennialang schrijnend, en lastenverdeling bleek telkens weer onhaalbaar. Desalniettemin zijn er andere manieren om de stijgende kosten eerlijker over de unie te verdelen, door in te zetten op meer eigen middelen voor de EU zelf: via de externe CO₂-belasting van de European Green Deal, of via het uitgeven van gezamenlijke EU-obligaties.

Mogelijk loopt dit soort fundamentele hervorming uiteindelijk vast in het Brusselse moeras. Ook dan blijven er kansen voor concreet beleid. Met name de Europese landbouwsubsidies zijn een belangrijk doelwit. Het verguisde systeem van rechtstreekse betalingen binnen het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid bijvoorbeeld, dat het leeuwendeel van de landbouwsubsidies opslokt, berekent steun aan boeren per hectare. Dit werkt schaalvergroting, milieuschade en ongelijkheid in de hand. In Oekraïne, waar de tien grootste spelers meer dan 70% van de sector domineren, en boerderijen gemiddeld 100 keer zo groot zijn als in de EU, zou dit systeem al helemaal ontaarden in een miljardensubsidie aan de agro-industrie. Dit schrikbeeld geeft slagkracht aan initiatieven om dit systeem te vervangen met duurzamer, effectiever en vooral eerlijker beleid. Beleid dat kleinschalige en milieuvriendelijke landbouw stimuleert en daadwerkelijk het merendeel van de boeren ondersteunt, in plaats van de hyper-industrialisering van het agrarisch grootkapitaal te subsidiëren.

Dit betekent overigens niet dat we de toegevoegde waarde van een Oekraïens EU-lidmaatschap tot zo’n rol als breekijzer mogen reduceren. Evident is de enorme bijdrage die een democratisch, stabiel en welvarend Oekraïne zou leveren aan de geopolitieke veiligheid van Europa, een veiligheid waar vele Oekraïners nu al hun leven voor geven. Maar door de eenzijdige focus op de grote obstakels voor integratie raken de andere voordelen van Oekraïne ondergesneeuwd.

“De ‘graanschuur van Europa’ is met name op landbouwgebied een enorme versterking.”

De ‘graanschuur van Europa’ is natuurlijk met name op landbouwgebied een enorme versterking. Niet alleen maakt Oekraïens lidmaatschap de EU in één klap de grootste graanproducent ter wereld, maar het biedt ook grote kansen voor de verduurzaming van de Europese landbouw. Andriy Andrusevych, coauteur van een nieuw rapport over de groene potentie van Oekraïense toetreding, licht toe: “Als de EU serieus is over haar strategische doelen, zoals het verminderen van het gebruik van pesticiden en kunstmest en het uitbreiden van biologische landbouw, is Oekraïne een belangrijke aanwinst.” Door de legendarische vruchtbaarheid van de zwarte grond verbruikt de Oekraïense landbouw namelijk aanzienlijk minder pesticiden en kunstmest. Ook is de biolandbouw in Oekraïne percentueel misschien klein, maar in absolute termen een serieuze toevoeging. Deze groene potentie beperkt zich overigens niet tot landbouw: Oekraïne beschikt onder andere over aanzienlijke hoeveelheden van zeldzame metalen die nodig zijn voor elektrificatie. Daarbij zou Oekraïense zonne- en windenergie het Europees energienetwerk helpen stabiliseren, door het afwijkende klimaat langs de Zwarte Zee. “Samen worden we beter, groener, en duurzamer”, vat Andrusevych samen. 

De toetreding van Oekraïne opent zo veel dossiers voor een progressievere invulling, soms juist dankzij de vele obstakels. Maar wellicht is de belangrijkste impact van een andere orde: Oekraïne stelt opnieuw de vraag wie de Europese Unie wil zijn. Net als in 1993, toen de Unie de belofte van een hereniging tussen oost en west vervulde, is uitbreiding opnieuw een kans om Europese beloftes waar te maken. De EU presenteert zichzelf graag als vredesproject, als voorvechter van mensenrechten, vrijheid en democratie op het wereldtoneel. Men hoeft maar het jaarlijkse dodental van vluchtelingen op de Middellandse zee te noemen om te weten hoe selectief en schijnheilig dat zelfbeeld is, hoe historisch blind tot op het cynische af. De steun aan Oekraïne is echter een belangrijk tegenvoorbeeld, een zeldzaam moment waarin Europese idealen niet enkel lege woorden bleken te zijn. Op het moment wordt de oorlog echter veel misbruikt voor reactionair-conservatieve narratieven over Europese samenwerking, waarin de bescherming van een witte, christelijke Europese identiteit centraal staat, tegen de barbaren buiten. De dreiging van dit discours maakt de succesvolle integratie van Oekraïne essentieel, juist als wapenfeit van een totaal ander Europees project: een Europa dat solidair, inclusief en open is.

Piet Ruig (1998) groeide op in Amsterdam maar plakt nu aan Brussel. Hij studeerde politieke economie en filosofie in Londen en Leuven. Als filosoof denkt hij na over vooruitgang, rouw en de klimaatcrisis. Als journalist is hij vooral geïnteresseerd in economische ongelijkheid, de EU, en de financiële sector.

Dit artikel verscheen eerder in Tijd&Taak, december 2023