In De consultancy-industrie stellen Mariana Mazzucato en Rosie Collington de vraag ‘wat er gebeurt met het lerende vermogen van een organisatie wanneer deze zich niet langer ontwikkelt door te doen, omdat anderen dat voor hen doen’. De auteurs bedoelen met die ‘anderen’ de adviseurs en onderzoekers die onder de noemer consultant te scharen zijn. McKinsey, Boston Consulting Group en Bain & Company staan bekend als de Grote Drie onder de consultancykantoren. Zij richten zich al van oudsher op ‘strategie’. Met de Grote Vier worden Ernst & Young (EY), Deloitte, PricewaterhouseCoopers en KPMG bedoeld. Zij begonnen als accountants, en hebben zich later in hun bestaan eveneens op consultancypraktijken gestort.
Door Matthias Rekers
In een zorgvuldig opgebouwd betoog bespreken Mazzucato en Collington hoe westerse overheden onder de vlag van de Derde Weg steeds vaker een beroep deden op consultants. De auteurs laten een kritisch licht schijnen op de werkwijze van consultancykantoren, en op de kwaliteit van de door hen geleverde diensten. Het boek komt tot volle wasdom in hoofdstuk 6 en 7, waarin Mazzucato en Collington de stap zetten van het soms wat repetitief opnoemen van de facts and figures van de verschillende casussen naar een overtuigende diagnose van de aard van het probleem. Hier lossen de auteurs de belofte van hun ondertitel in (‘hoe consultants bedrijven verzwakken, overheden uithollen, economieën schaden’) zodat zelfs de meest kritische lezer zich in vreemde bochten moet wringen om nog iets tegen hun betoog in te kunnen brengen. Zij besluiten hun boek door een viertal sterke en toegespitste aanbevelingen die met name overheden in staat zouden stellen om zich aan de exorbitante invloed van consultants te ontworstelen.
“Overheden vertrouwden niet langer op hun eigen probleemoplossingscapaciteiten“
Ondanks een aantal slordigheden in de vertaling, de soms grove kwaststreken waarmee zij hun conclusies optekenen, en een hier en daar repetitief betoog, slagen Mazzucato en Collington in hun opzet. Ze tonen aan dat de Grote Drie en de Grote Vier consultancybureaus zo gigantisch konden worden door te profiteren van twee trends in de westerse politieke economie: het neoliberalisme en de opkomst van het voornamelijk op kortetermijnwinsten georiënteerde aandeelhouderskapitalisme. De auteurs laten overtuigend zien hoe de grote consultants geprofiteerd hebben van hun gunstige uitgangsposities als handelaars in kennis toen overheden vanaf de jaren zeventig een andere economische taakopvatting gingen hanteren (van economische medespeler tot een vermeend ideologieloze scheidsrechter van de markt) en zich zodoende een onterecht bescheiden houding aanmaten. Overheden vertrouwden niet langer op hun eigen probleemoplossingscapaciteiten en stootten via privatisering en deregulering hun kerntaken af naar private organisaties. De winstmaximalisatie ten behoeve van aandeelhouders die veel bedrijven in dezelfde periode begonnen na te streven, deed ook hen hun verantwoordelijkheden ontduiken. In plaats van dat men zich richtte op betekenisvolle economische ondernemingen, zoals het aanbieden van levensreddende medicatie tegen een schappelijke prijs, gingen beurskoersen en de uitkering van dividenden centraal staan.
Enter de consultant. Die wist zich een centrale rol op het mondiale economische toneel te verwerven door zich onmisbaar te maken als externe expert (of zich in ieder geval de schijn van onmisbaarheid aan te meten; zie de oorspronkelijke titel van het boek: The Big Con, oftewel de Grote Zwendel). Bedrijven konden zo bijvoorbeeld onpopulaire ontslagrondes alsnog doordrukken door te wijzen op het zogenaamde objectieve advies van een ingehuurde consultant – die op zijn beurt, door voor hem gunstige contracten, geen verantwoordelijkheid hoefde te dragen. Om diezelfde reden – het rechtvaardigen van riskante beslissingen en het ontduiken van verantwoordelijkheid – maakten ook overheden steeds vaker gebruik van de diensten van consultants. Ook ambtenaren die hun twijfels bij deze nieuwe bestuurspraktijk hadden, werden steeds vaker gedwongen terug te vallen op de diensten van McKinsey en consorten: dikwijls was er simpelweg geen budget voor eigen onderzoek of dienstverlening. Zo wisten consultants elke verantwoordelijkheid te doen oplossen, terwijl ze de autoriteit en expertise van zowel publieke als private organisaties uitholden, die vervolgens weer meer afhankelijk werden van consultants – et cetera. Zo was uitbesteding op de lange termijn juist duurder voor menig staatskas. De positie die de consultant in het begin van zijn bestaan innam, namelijk die van externe vraagbaak die min of meer ad hoc in te huren was voor hulp bij complexe vraagstukken, schoof steeds verder op naar het midden van het politiek-economische speelveld, als kennismakelaar die primair gericht is op het realiseren van winst.
“Het openbaar bestuur was volkomen afhankelijk geworden van de consultancy”
De consultant slaagde erin zijn nieuwe positie te verzilveren. De miljoenen vliegen de lezer om de oren. Hoofdstuk 6, ‘Organisaties uithollen: als kennisvorming bij overheid en bedrijfsleven ondermijnd wordt’, is in veel opzichten het belangrijkste hoofdstuk van het boek. Hier beschrijven Mazzucato en Collington als voorbeeld hoe het bestuur van de provincie Stockholm, aan de hand van een aanbeveling van EY en de Zweedse tak van PricewaterhouseCoopers, voor publiek-private samenwerking koos om een nieuw ziekenhuis te laten bouwen en financieren. Torbjörn Rosdahl, één van de politici die het consultancyadvies voorstond, zei dat men precies wist wat de bouw en het beheer van het nieuwe ziekenhuis zou gaan kosten: ‘Er zijn geen verrassingen voor de belastingbetalers.’ Maar de huidige prognose is dat het ziekenhuis in 2040, wanneer het contract voor het publiek-private samenwerkingsmodel aan zijn einde loopt, de Zweedse overheidskas meer dan vijfmaal zo veel geld dan oorspronkelijk begroot gekost zal hebben – waarvan een groot deel aan de Boston Consulting Group kwijt is, die belast werd het met beheer van het bouwproject. Door zelfs het toezicht en de coördinatie uit te besteden, gaf de Zweedse overheid niet alleen haar geld, maar ook haar inzicht, haar lerend vermogen, en haar macht uit handen. En niet alleen de Zweedse overheid laat dit gebeuren. In het Verenigd Koninkrijk kwam het zelfs zo ver dat de overheid een aanbestedingsprocedure voor een spoorwegconcessie moest staken toen daarvoor geen consultants in dienst genomen konden worden. Het openbaar bestuur aldaar was volkomen afhankelijk geworden van de consultancy.
Gevaar voor de democratie
Door het verlies van geld, kennis en macht aan de consultancysector is ook de democratie onder druk komen te staan. In een wat meer beschouwende paragraaf leggen Mazzucato en Collington een verband tussen de uitholling van het openbaar bestuur en de opkomst van het nationalistisch populisme in het Westen. Ook zouden vriendjespolitiek en belangenverstrengeling hier aan toe te schrijven zijn: corruptie en antidemocratisch gedrag van politici hadden ‘niet kunnen plaatsvinden zonder de uitholling als gevolg van alle interne aanbestedingen’. In hoofdstuk 7 doen de auteurs uit de doeken hoe Deloitte, EY, KPMG en PricewaterhouseCoopers de Britse regering adviseerden bij het ontwikkelen van nieuwe belastingwetgeving, terwijl diezelfde kantoren hun andere cliënten hielpen om die belastingregels in hun voordeel te gebruiken.
Dat deze bureaus van twee walletjes eten is exemplarisch voor een groter web van belangenverstrengeling, op zowel institutioneel als mentaal niveau, dat zich ontwikkelde toen steeds verdergaande publiek-private samenwerking in zwang kwam. In sommige landen klussen parlementariërs bij als consultant, maar – zo merken Mazzucato en Collington terecht op – ook wanneer consultants overstappen naar andere sectoren is hun denken blijvend beïnvloed dankzij de vroege werving, rigide hiërarchieën en extreem lange werkweken die de consultancysector typeren. Hun gewezen werkgevers kunnen door hun alumninetwerken blijvend een beroep doen op de adresboeken die door deze overstappen aangelegd worden. En hoewel Nederland nergens expliciet behandeld wordt, is er niet veel moeite voor nodig om die al te innige verbindingen tussen de overheid en winstgerichte multinationals die Mazzucato en Collington schetsen ook in de Nederlandse politiek-bestuurlijke top weerspiegeld te zien.
Als het over een netwerk in de consultancywereld gaat, dringt zich bijvoorbeeld snel de figuur van Wopke Hoekstra op. De demissionaire minister van Buitenlandse Zaken en viceminister-president werd in 2017 minister van Financiën, na een carrière van meer dan tien jaar bij McKinsey, wat hij sinds 2011 combineerde met een Eerste Kamerlidmaatschap. Ook kwam hij, wat gunstige interpretaties van belastingwetgeving betreft, onder vuur te liggen toen bleek dat hij vlak voor zijn ministerschap aandelen had verkocht die hij via een brievenbusfirma op een belastingparadijs verworven had, wat eens te meer de mentaliteit van consultants in een bedenkelijk licht stelt.
En Hoekstra is lang niet de enige link tussen ‘Den Haag’ en de consultancywereld. Een korte blik op alle recente bewindspersonen die vóór of na hun ambtstermijn werkzaam waren voor consultancykantoren levert onder meer de namen op van demissionaire minister van Economische Zaken en Klimaat Micky Adriaansens (TwynstraGudde), oud-premier Balkenende (EY), demissionair minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Karien van Gennip (McKinsey), oud-minister van Justitie en Veiligheid Ferdinand Grapperhaus (Deloitte), oud-minister van Defensie Jeanine Hennis-Plasschaert (KPMG), en oud-minister van Economische Zaken en Klimaat Eric Wiebes, die zowel vóór als ná zijn tijd in Den Haag voor McKinsey actief was. Kortom: een rijtje belangwekkende namen met even belangrijke posities en netwerken. Het boek van Mazzucato en Collington richt zich vooral op Engelstalige landen, maar ook elders moet men zich achter de oren krabben wat betreft de invloed van ‘de consultancy-industrie’ – en dat is vaak in die landen waar men Derde Weg-regeringen meegemaakt heeft, zoals de kabinetten van Wim Kok in Nederland.
De consultant is geen gegeven
Hun betoog komt pas laat tot volle wasdom, maar door het zeer solide empirisch fundament dat zij leggen dwingen Mazzucato en Collington hun lezers tot reflectie op de positie van de ook in ons land alomtegenwoordige consultant. Daarnaast werpt het boek een nieuw licht op de democratische consequenties van het alsmaar uitbesteden van de kerntaken van de overheid. Ten slotte weten de auteurs duidelijk te maken dat de huidige consultant geen kwade genius is, maar dat zijn positie bepaald is door, en een aspect is van, de economische ontwikkelingen van de afgelopen vijftig jaar en de politieke keuzes die daaraan ten grondslag liggen. De consultant is geen gegeven.
“De overheid moet zelfvertrouwen in haar eigen kunnen hervinden”
De auteurs pleiten voor het hervinden van het zelfvertrouwen van de overheid in haar eigen potentiële kunnen en adviseren het openbaar bestuur afstand te nemen van ‘marktgerichte vormen van bestuur’. Door te investeren in haar‘interne vaardigheden’ kan de overheid opnieuw onafhankelijk worden van consultancybureaus die kennis en kunde als commercieel verhandelbaar product behandelen. Ook zouden zowel publieke als private organisaties in moeten zetten op aanbesteding en advies als bron van kennisvergaring, in plaats van als vluchtige economische transactie. Door adviseringsprojecten op te vatten als leerprocessen kunnen organisaties meer zelfredzaam worden. Ten slottezouden consultants alleen gecontracteerd mogen worden onder voorwaarde van transparantie en openbaarmaking van belangenconflicten.
Mazzucato en Collington benadrukken het belang van assertieve organisaties die het heft weer in eigen hand nemen en durven te breken met magisch marktdenken en het neoliberale calimerocomplex van zogenaamd incapabele ambtenaren. Aan alle mensen die zich daar hard voor maken is hun boek opgedragen.
Matthias Rekers is onlangs afgestudeerd in de politieke geschiedenis en is geïnteresseerd in mentaliteiten en persoonlijke netwerken.
Dit artikel verscheen eerder in Tijd&Taak, september 2023